Конституция: маленькая поправка от большого человека
Что могут сделать с проектом внесения изменений в Конституцию Украины две недели и одна Виктория Нуланд? На первый взгляд – почти ничего. Но вокруг этого «ничего» поднято уже так много шума, что имеет смысл присмотреться внимательнее.
Итак, Петр Порошенко еще 1 июля презентовал публике и внес в парламент законопроект конституционных изменений в части децентрализации. А 15 июля к нам приехала помощница государственного секретаря (нечто вроде нашего министра иностранных дел) США Виктория Нуланд. Чиновник довольно второстепенный, если не делать поправки на величие державы, которую госпожа Нуланд представляет. После ее приезда украинскому президенту по второму разу пришлось вносить свой законопроект с пометочкой «доработанный», а парламенту – предварительно одобрять его большинством голосов и направлять в Конституционный Суд. «После приезда», конечно, не всегда означает «вследствие приезда», но перед нами как раз тот случай, когда означает.
Сделанные доработки титаническими не назовешь. Из восьми с хвостиком страниц закона они затронули всего две строчки. И то эти строчки даже не поменяли, а просто передвинули из одного места в другое. Все остальные положения закона не изменились ни на запятую. Даже те, которые вызвали волну критики, поскольку обещанную децентрализацию на деле подменяли самой беспардонной и диктаторской централизацией. Об этом в частности заявила депутат от «Самопомощи» Елена Сотник. Похожего мнения придерживается и директор Украинского института анализа и менеджмента политики Руслан Бортник. А представитель фонда «Украинская политика» Андрей Мишин вообще предложил ввести термин «лжедецентрализация».
Чтобы не быть голословным, буквально один небольшой, но весьма показательный пример. Если местные, районные или областные власти приняли какой-то акт, который, на взгляд президента, не отвечает Конституции или угрожает суверенитету, территориальной целостности и национальной безопасности, то президент останавливает действие такого акта. А также временно приостанавливает полномочия главы громады, совета громады, районного или областного совета. Вместо них президент назначает временного государственного уполномоченного, который и будет рулить всеми процессами на соответствующем уровне. То есть президент получает право единолично и произвольно назначать людей, которые будут руководить селами, городами, районами и областями.
Одновременно с этим президент обращается в Конституционный Суд – надо ведь выяснить, действительно спорный акт нарушает Конституцию или нет. В случае, если суд подтвердит правоту местных властей, их акт просто вступает в силу. Куда при этом девается временный уполномоченный президента, и получают ли свою власть назад депутаты и мэры, в проекте не сказано. Но давайте будем оптимистами и допустим, что получают. А вот если суд займет сторону президента, то Верховная Рада должна по инициативе президента прекратить полномочия совета и его главы и назначить новые выборы.
В теории перед нами прочная защита от возможных попыток местных властей нарушать Конституцию. А вот на практике – нечто совершенно иное. Чтобы это понять, достаточно вспомнить, например, как использовал подобные полномочия позапрошлый президент Виктор Ющенко. Правда, он мог таким образом останавливать с одновременным обращением в Конституционный суд решения не местных советов, а правительства, но это сейчас не столь важно. Важнее другое. Президент действительно останавливал не устраивающие его решения и обращался в КС. Пока суд рассматривал эти решения, они, само собой, не действовали. Дальше начиналось совсем интересное. Ющенко видел, что никаких перспектив выиграть дело у него нет, поскольку его замечания носили чисто формальный характер. Тогда он накануне заседания КС отзывал свое представление, и суд автоматически прекращал рассмотрение вопроса. Однако в тот же день в суд поступало новое представление от Ющенко. Фактически - по тому же вопросу и с такими же слабо обоснованными претензиями. Но формально это была новая бумага с новым регистрационным номером, поэтому и производство по ней открывалось новое.
Такой далеко не самый хитрый способ позволял президенту неопределенно долгое время тормозить не устраивающие его решения правительства. Мешает ли что-то проделывать нечто подобное с решениями местных советов и держать временных уполномоченных в регионах сколь угодно долго? Вряд ли. И это мы еще допускаем, что наш Конституционный Суд хотя бы теоретически способен принимать решения, не устраивающие президента. Если вспомнить, в каком положении сейчас находятся судьи КС, это допущение явно выглядит излишним. В результате очевидно, что советы любых уровней попадут в критическую зависимость от президента и, если надеются иметь хоть какие-то полномочия, не должны ни в коем случае портить отношения с ним и его людьми.
Такая вот получается «децентрализация». Но, как видим, к этой части документа у Нуланд претензий не нашлось. Поэтому вернемся к тем двум строчкам, которые сначала перекочевали с одной страницы на другую в законопроекте президента. А потом под пристальными взглядами американского помощника госсекретаря и американского посла в сессионном зале парламента были поддержаны большинством в 288 голосов. Гласят они: «Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом». Это все.
В пояснительной записке к законопроекту, поданной вместе с ним, по поводу этих строчек пояснялось: «Законопроект учитывает Комплекс мер по выполнению Минских договоренностей от 12 февраля 2015 года. В соответствии с этим в разделе II «Заключительные и переходные положения» законопроекта предусмотрено, что …». Дальше те самые две строчки. Это было до приезда Нуланд.
После приезда Нуланд две строчки перекочевали из упомянутого раздела II «Заключительные и переходные положения» законопроекта в раздел XV «Переходные положения» Конституции. Подкорректировали и соответствующий абзац пояснительной записки. Законопроект и в новой записке назывался учитывающим Минские договоренности. При этом название и номер раздела из нее выкинули, а никаких других не вставили.
Кто не уловил тонкостей, тем попробую пояснить. Эти две строчки имелись в законопроекте про внесение изменений в Конституцию, но в Конституцию их до Нуланд вносить не планировали. После приезда Нуланд проголосовали за то, чтобы, если в сентябре наберется 300 голосов, их все-таки внести в Конституцию. Точнее, в раздел «Переходные положения». Чтобы разобраться, какой из вариантов больше учитывает и вообще учитывает Минские соглашения, придется ознакомиться с одиннадцатым разделом упомянутого документа.
Берем, читаем: «Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании, до конца 2015 года».
О примечании разговор отдельный. О постоянном законодательстве тоже, - до конца года время есть, и нас явно ждет много интересного в этой сфере. А вот чтобы представить, как децентрализация с учетом особенностей отдельных районов Донбасса может быть ключевым элементом Конституции, но при этом не упоминаться в ней, нужно иметь очень богатое воображение. Надо понимать, Нуланд оказалась таковым обделена - в отличие от украинских депутатов. Тех пришлось уламывать больше двух часов.
Так или иначе, фактора Нуланд хватило для получения 288 голосов. Хватит ли нового визита Нуланд в сентябре, чтобы к ним добавилось еще 12, или понадобится, чтобы за голосованием надзирал Джон Керри, а то и сам Джо Байден, покажет будущее.
